作出行政行为时应予考虑保护的合法权益，才具有提起行政诉讼的原告诉讼主体资格

某A、某B资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书

  审理法院 ： 最高人民法院

  案号 ： (2017)最高法行申995号   

  案由 ： 行政>行政管理范围☆>资源行政管理☆>土地行政管理(土地)☆;行政>行政管理范围☆>资源行政管理☆>其他(资源)☆

  再审申请人（一审原告、二审上诉人)：某A。

  再审申请人（一审原告、二审上诉人)：某B。

  再审申请人（一审原告、二审上诉人)：某C。

  再审申请人（一审原告、二审上诉人)：某D。

  再审申请人（一审原告、二审上诉人)：某E。

  再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省东营市人民政府。

  原审第三人：山东横店草业畜牧有限公司。

  再审申请人某A、某B、某C、某D、某E（以下简称某A等五人）因诉山东省东营市人民政府（以下简称东营市政府）国土资源行政批复一案，不服山东省高级人民法院（2016）鲁行终1682号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员参加的合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

  原审法院查明以下主要事实：某A、某B为原东营市渤海农场职工，某C、某D、某E为原东营市渤海农场居民。2000年3月28日，山东省东营市中级人民法院裁定山东省新绿洲现代农业有限公司(原东营市渤海农场，以下简称新绿洲公司)进入破产还债程序。2002年5月20日，山东省东营市中级人民法院作出裁定终结新绿洲公司破产还债程序。2002年2月6日，东营市政府向东营市国土资源局作出东政字〔2002〕8号《关于收回土地并向山东横店草业畜牧有限公司出让国有土地使用权的批复》（以下简称《批复》）。该《批复》内容为，东营市国土资源局《关于收回土地并向山东横店草业畜牧有限公司出让国有土地使用权的请示》收悉。同意收回破产企业原新绿洲公司使用的2657.23公顷土地，并将其中2639.69公顷土地的使用权出让给山东横店草业畜牧有限公司，用作农用地和宜农荒地开发，从事种植、养殖生产，出让期为48年。某A等五人称其在2016年1月20日知道了该批复的内容，遂提起本案诉讼，请求撤销东营市政府作出的《批复》，并责令山东横店草业畜牧有限公司返还涉案土地2639.69公顷，诉讼费用由东营市政府承担。

  山东省东营市中级人民法院一审认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。本案中，东营市政府作出的《批复》，是在新绿洲公司破产还债过程中作出的，是对破产企业享有使用权的国有土地进行处置的行为。2002年5月20日，该企业破产程序终结。某A等五人仅以其系原东营市渤海农场职工或者居民，且曾经以家庭农场的方式承包过原东营市渤海农场土地为由认为其与东营市政府作出的《批复》有利害关系，应认定无法律依据。某A等五人提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，不具有本案的诉讼主体资格。据此依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，作出（2016）鲁05行初7号行政裁定，驳回某A等五人的起诉。

  某A等五人不服，提起上诉。

  山东省高级人民法院二审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”本案中，东营市政府作出的《批复》，是在新绿洲公司破产还债过程中作出的。2002年5月20日，该企业破产程序终结。该《批复》将新绿洲公司的国有土地使用权批复给山东横店草业畜牧有限公司，是对原破产企业国有土地使用权进行处置的行为。因此，某A等五人与该《批复》不具有行政法上的利害关系，一审法院以某A等五人与该《批复》不具有利害关系为由，裁定驳回起诉并无不当。某A等五人提出的新绿洲公司是虚假成立的公司，不能产生兼并渤海农场的法律后果的上诉理由，因某A等五人与该《批复》无利害关系，故对此不予审查。一审法院裁定认定事实清楚,适用法律正确,应予维持。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

  某A等五人向本院申请再审称，1.东营市政府在新绿洲公司成立前就作出由该公司兼并渤海农场的决定，显然因缺少行政相对人而不能成立，因而是虚无的、非法的、无效的行政行为。该公司无论在事实上还是法律上都不能承载渤海农场的任何权利和义务。2.新绿洲公司是违法成立的虚假公司，不能产生兼并渤海农场的法律后果，该虚假公司的破产，不能将渤海农场的国有土地纳入其破产还债程序之中，东营市政府不能以此为由收回渤海农场的土地。3.其与涉案土地有事实和法律上的利害关系，东营市政府所作《批复》直接剥夺了再审申请人的合法劳动权益和土地承包经营权益，一、二审法院认定其与该《批复》没有利害关系，从而认定其不具有诉讼主体资格，显然不仅认定事实错误，而且适用法律错误。故请求撤销二审裁定，指令一审法院继续审理。

  本院认为，本案争议为再审申请人某A等五人是否具备对再审被申请人东营市政府所作《批复》提起行政诉讼的原告诉讼主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，与行政行为有利害关系是提起诉讼的公民、法人或者其他组织具备原告诉讼主体资格的基本前提。通常认为，该款中的利害关系不仅表现为其利益可能受到行政行为的不利影响，而且这种利益依照法律或者法律精神属于行政机关作出行政行为时应予考虑保护或者不得损害的情形。就本案而言，新绿洲公司已处于破产还债程序之中，该公司将不再使用涉案国有土地是再审被申请人经东营市国土资源局请示而作出《批复》的事实基础。再审被申请人作出《批复》收回新绿洲公司对涉案国有土地的使用权所适用的行政法律规范应为《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第四项，即用地单位停止使用原划拨的国有土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。此项规定要求人民政府批准收回国有土地使用权时，应当考虑原用地单位的权益。至于作为原用地单位职工或者居民的五位再审申请人，其在生产生活中实际使用土地的利益是建立在其与原用地单位之间关系的基础上，其所称劳动权益和土地承包经营权益受到影响的问题，并非再审被申请人依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第四项作出《批复》时所应当考虑的合法权益，故其与《批复》并不形成行政法上的利害关系。因此，再审申请人提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项的规定。一审法院裁定驳回起诉，二审法院裁定驳回上诉、维持一审裁定，均无不当。再审申请人所称其劳动权益和土地承包经营权益受到影响等问题，可通过本案之外的其他法定途径另行寻求救济。

  综上，某A等五人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

  驳回再审申请人某A、某B、某C、某D、某E的再审申请。

  二Ｏ一七年十二月二十九日