承租人可以对收回国有土地使用权的行政行为提起行政复议或者行政诉讼吗？

河南中博股份有限公司、河南长江汽车销售服务有限公司再审审查与审判监督行政裁定书

  审理法院：最高人民法院

  案号：(2019)最高法行申8993号   

  案由 ：行政>行政行为>行政复议

  再审申请人（一审第三人）：河南中博股份有限公司。

  被申请人（一审原告、二审上诉人）:河南长江汽车销售服务有限公司。

  一审被告、二审被上诉人：河南省人民政府。

  再审申请人河南中博股份有限公司（以下简称中博公司）因河南长江汽车销售服务有限公司（以下简称长江公司）诉河南省人民政府行政复议一案，不服河南省高级人民法院（2019）豫行终589号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

  郑州铁路运输中级法院一审查明：2018年7月30日，郑州市人民政府作出郑政处〔2018〕60号决定，依法收回登记在中博公司名下位于郑汴路××、博览路东，面积49895.10平方米国有土地使用权，注销郑国用（2004）字第0151号国有土地登记，收回郑国用（2004）字第0151号《国有土地使用证》。长江公司不服，于2018年9月25日向河南省人民政府申请行政复议。河南省人民政府于2018年10月30日作出被诉豫政复决〔2018〕808号行政复议决定，认为长江公司的行政复议申请不符合法定受理条件，驳回长江公司的行政复议申请。长江公司不服，诉至法院。另查明，2003年11月28日，长江公司和中博公司签订汽车展场租赁合同，租赁中博公司位于郑汴路××河南××汽车交易市场院内××号5292平方米的汽车展场。该展场系本案被收回使用权的面积为49895.10平方米国有土地中的部分土地。

  郑州铁路运输中级法院一审认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；”郑州市人民政府作出的郑政处〔2018〕60号决定属于收回国有土地使用权的行政行为。涉案土地登记的使用权人系中博公司，长江公司租赁中博公司的涉案土地，与中博公司形成的是租赁关系。由于征收行为的发生，使长江公司与中博公司签订的租赁合同不能继续履行，长江公司应当适用民事诉讼主张自己的权利。因此，河南省人民政府认为长江公司与郑政处〔2018〕60号决定之间没有行政法上的利害关系，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，不是涉案复议决定的适格申请人，并无不当。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”河南省人民政府根据上述规定，驳回长江公司的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律、法规正确；在法定期限内作出被诉行政复议决定后并依法送达长江公司，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回长江公司的诉讼请求。

  长江公司不服一审判决，向河南省高级人民法院提起上诉。

  河南省高级人民法院二审查明的事实与一审一致。

  河南省高级人民法院二审认为：长江公司根据与中博公司签订的《汽车展场租赁合同》约定，在涉案土地上建设有建筑物并管理使用，中博公司也认可长江公司建设有建筑物。《汽车展场租赁合同》第五条约定，2013年12月31日合同履行期满，地上的，地上的附着物在合同终止后无偿归中博公司所有人民政府2018年7月30日作出郑政处〔2018〕60号决定时，《汽车展场租赁合同》的期限并未届满，长江公司对涉案土地上的附着物拥有合法权益，郑州市人民政府作出郑政处〔2018〕60号决定，收回涉案土地使用权，势必影响长江公司对涉案土地上附着物的经营使用，应当认定长江公司与郑州市人民政府作出郑政处〔2018〕60号决定的行为具有法律上的利害关系，长江公司申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的条件。河南省人民政府作出豫政复决〔2018〕808号行政复议决定，认定长江公司的行政复议申请不符合法定受理条件，驳回长江公司的行政复议申请，适用法律错误，依法应当撤销。一审法院判决驳回长江公司的诉讼请求，事实依据和法律依据不充分，依法予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，在判决撤销行政行为时可以判决行政机关重新作出行政行为，本案长江公司申请行政复议符合法定条件，河南省人民政府应当重新作出复议决定。综上，长江公司的上诉理由成立，予以支持。一审法院判决适用法律错误，依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第八十九第一款第二项之规定，判决：一、撤销郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初1204号行政判决；二、撤销河南省人民政府2018年10月30日作出的豫政复决〔2018〕808号行政复议决定；三、河南省人民政府在本判决生效后60日内重新作出行政复议决定。

  中博公司向本院申请再审称：（一）二审判决认定事实错误，且与一审法院查明的事实存在冲突。被申请人长江公司对涉案土地上的附着物不享有合法权益，其诉称的涉案汽车展厅系违法建筑；且双方的土地租赁合同已经终止，再审申请人已经履行了通知义务，也提起了解除租赁合同的民事诉讼，并经法院判决解除了双方的租赁合同，二审法院认定双方《汽车展场租赁合同》的期限并未届满错误。（二）被申请人长江公司不是行政相对人和其他利害关系人，二审判决适用法律、法规确有错误。被申请人系对郑州市人民政府作出的郑政处〔2018〕60号收回涉案土地使用权的行政处理决定不服，该行政行为与其没有法律上的利害关系，被申请人长江公司不是申请行政复议及提起行政诉讼的适格主体。请求：（一）撤销二审判决，并改判驳回被申请人的上诉请求，维持一审判决，或将本案发回二审法院重审；（二）一审、二审、再审的诉讼费用由被申请人承担。

  本院经审查认为，郑州市人民政府作出的郑政处〔2018〕60号决定属于收回国有土地使用权的行政行为，收回的是本案再审申请人中博公司的国有土地使用权。长江公司与中博公司签订《汽车展场租赁合同》，与中博公司形成的是租赁关系。故，长江公司作为汽车展场的承租人，与郑政处〔2018〕60号决定之间没有法律上的利害关系，河南省人民政府认为长江公司的复议申请不符合法定受理条件，驳回其行政复议申请，符合法律规定。一审法院驳回长江公司的诉讼请求，处理并无不当；二审法院撤销一审判决及河南省人民政府的复议决定，并责令河南省人民政府重新作出行政复议决定，适用法律错误，依法应予纠正。

  综上，中博公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款，第一百一十八条的规定，裁定如下：

  （一）本案指令河南省高级人民法院再审；

  （二）再审期间，中止原判决的执行。

  二Ｏ一九年九月二十七日