行政诉讼法中的“利害关系”应当如何理解和判断？

某A与云阳县人民政府履行强制消除违法建筑法定职责二审行政裁定书

  审理法院：重庆市高级人民法院

  案号：(2018)渝行终3号   

  案由 ：行政>行政管理范围☆>其他行政管理☆

  上诉人（一审原告）某A。

  被上诉人（一审被告）重庆市云阳县人民政府。

  某A因诉重庆市云阳县人民政府履行强制消除违法建筑法定职责一案，不服重庆市第二中级人民法院(2017)渝02行初25号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

  本院认为，某A向一审法院提起的诉讼请求是请求重庆市云阳县人民政府履行强制消除违法建筑法定职责。关于履行法定职责之诉，并不意味着公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关“不作为”就可以提起“不作为之诉”。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备以下几个条件：第一，他向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，他所申请的事项具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律规范的规定、某一行政机关的允诺以及先行行为引起作为义务、某一行政协议的约定。总之，申请人要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。第三，他是向一个有管辖权的行政机关提出。管辖权是行政机关活动的基础和范围，行政机关应当在执行法定任务的同时遵守管辖权的界限。这种管辖权既包括该行政机关是否主管申请人所申请的专业事务，也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。向一个无管辖权的行政机关随意提出一个申请，即使该行政机关予以拒绝，也不会使申请人当然地获得了诉权。第四，他申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。要求行政机关实施没有外部效力的内部调整或者不是针对他个人的一般性调整，必须基于法律规范的明确规定。第五，行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的法定权利和合法利益。在原告合法权益未受侵犯的情况下，即使行政机关的“不行为”有可能侵害公共利益，个体也不必然具有提起行政诉讼的权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”对于原告资格，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款又进一步作出具体规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》中的“利害关系”应当包含四个方面的含义，即：一、存在一项法律规范赋予和保护的权利或利益；二、该权利或利益归属于原告个人；三、该权利或利益可能受到了被诉行政行为的侵害；四、该权利或利益具有通过所提诉讼予以救济的可能性和必要性。虽然相邻权受损属于行政诉讼原告适格情形之一，但该条规定应当理解为权利人只能就对相邻权产生直接影响的行政行为提起诉讼，而不能理解为只要涉及相邻权，权利人即可对任何行政行为提起司法救济。影响原告主体资格是否成立的因素可分为以下两种，一是起诉人诉请保护的权益类型，二是行政实体法律规范的规定。只有当起诉人诉请保护的权益，恰好符合行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人才具有原告主体资格。反之，如果起诉人虽有某种权益，但并非行政机关作出行政行为时需要考虑的，或者起诉人并不具有行政机关作出行政行为时需要考虑的权益，人民法院均不宜认可其原告主体资格。故法律一般只赋予行政行为的相对人以及由此直接蒙受不利影响的主体提起诉讼的权利。

  投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定。与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。关于投诉，法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项启动行政权，其规范目的显然在于保障投诉人自身的合法权益。如果行政机关启动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果行政机关对于投诉人的投诉不予受理或者不履行依法纠正、查处的法定职责，投诉人可以依法提起履行职责之诉。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求作成或者加重对于第三人的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。关于举报，举报的作用并非直接保障举报人自身的合法权益，主要是为行政机关查处违反法律规范等行为提供线索或者证据，因此其规范目的在于维护公共利益，而非保障举报人自身的合法权益。行政机关对于举报所作的处理，包括答复或者不答复，以及后续执行行为等，均与举报人自身合法权益没有直接关系，由此举报人也就不具备提起行政诉讼的原告资格。本案中，某A与案外人陈诚均系重庆市云阳县青龙街道滨江国际小区3栋业主。陈诚未经审批在自家所有的18-2房屋露台处进行违法搭建，某A以个人名义向重庆市云阳县人民政府职能部门举报，重庆市云阳县规划局作出《责令停止违法建设通知书》（云规停字【2016】第103号），要求陈诚立即停止违法行为，并于三日内自行消除在建违法建筑。陈诚未按通知履行义务，重庆市云阳县人民政府于2016年9月22日作出《云阳县人民政府关于强制消除在建违法建筑的公告》（云阳府消公【2016】61号），公告载明依法强制消除陈诚在建违法建筑。公告送达后，陈诚搭建的违法建筑部分予以拆除，尚有部分砖墙未予完全拆除。事后，某A向重庆市云阳县人民政府申请履行强制消除违法建筑法定职责。某A则认为重庆市云阳县人民政府未依法履行职责，遂向一审法院提起涉案之诉讼请求。经一审法院现场勘查，陈诚在自己露台进行违法搭建的具体位置与某A居住18-4房屋之间并未相毗邻，该房屋搭建本身对某A个人通风、采光、通行等相邻权益并无直接影响。某A在本案中以其个人名义向重庆市云阳县人民政府职能部门举报违法搭建之后，继续诉请重庆市云阳县人民政府履行强制消除违法建筑法定职责，其提起的请求系保护业主的整体物业良好状态和共同生活秩序或安宁等，虽然值得进行司法保护，但某A的主张涉及建筑物区分所有共有权和共同利益保护问题，不得由某A个人予以主张。因此，某A作为业主个人专有部分所有权的通风、采光、通行等相邻权益并没有被实质侵害的情况下，以公共通行权、居住安全等共有权和共同利益受影响为由提起本案诉讼，与被诉强制消除行政行为不具有法律上利害关系，不具备原告主体资格。一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定裁定驳回某A的起诉并无不当，某A上诉称一审裁定错误，请求改判的理由不能成立。另外，涉案露台处违法搭建建筑物已经被相关职能部门强制予以消除，房屋原状得以恢复，其对业主共同权益的侵害也已消弭。

  综上所述，一审裁定认定事实清楚，诉讼程序合法，适用法律正确。某A的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：

  驳回上诉，维持原裁定。

  本案依法不收取案件受理费。

  本裁定为终审裁定。

  二Ｏ一八年四月十八日