行政法上的利害关系在司法实践中应当如何判断？

某A与泰州市姜堰区综合行政执法局不履行法定职责二审行政裁定书

  审理法院：江苏省泰州市中级人民法院

  案号：(2021)苏12行终39号   

  案由 ：行政

  上诉人（原审原告）某A。

  被上诉人（原审被告）泰州市姜堰区综合行政执法局。

  原审第三人某B。

  原审第三人某C。

  原审第三人某D。

  上诉人某A因要求泰州市姜堰区综合行政执法局（以下简称姜堰区执法局）履行作出拆除违法建设处理决定法定职责一案,不服泰州市海陵区人民法院(2020)苏1202行初264号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。

  原审法院查明，2004年2月11日原姜堰市国土资源局作出土地使用权出让批准通知书（姜国土资[2004]建字4号），载明根据建设用地申请和2003年12月4日国有土地使用权挂牌出让结果以及桥头镇总体建设规划，同意将划拨给桥头镇国土资源所使用的，位于桥头镇桥头村，一宗土地面积为329.27㎡（0.494亩）的国有土地使用权以挂牌方式出让给王文圣、某B（其中王文圣141.75㎡，某B187.52㎡），用途为商住用地。2004年2月12日某B申请办理土地使用权变更登记，但未发证。后某B（甲方）与某C、某D（乙方）签订协议，甲方将桥头镇南大街商住地块转让给乙方，证载面积187.52㎡，售价16万元，协议时间记载为2015年4月13日。此后某C、某D在上述地块进行建设，建成四层商住楼，并进行出租。

  某A因与徐华平、某B保证合同纠纷一案，向法院申请财产保全，2015年4月22日姜堰区人民法院作出民事裁定书，冻结某B银行存款4万元或查封其等额财产。同日，该院向原泰州市国土资源局姜堰分局作出协助执行通知书，查封某B在泰州市××桥头镇桥头村的国有土地使用权（该宗土地系原姜堰市国土资源局姜国土资[2004]建字4号《土地使用权出让批准通知书》载明的土地，面积187.52㎡），查封期间不得办理该宗土地使用权的转让、抵押、质押等产权产籍变更手续。该案经一审、二审，法院最终于2015年9月9日判决某B向某A偿还借款50万元并支付利息。

  某A于2019年11月5日向姜堰执法局寄送举报信，举报某C、某D位于姜堰区桥头镇南大街面积为1393.2㎡的四层楼房系违章建筑，请求依法履行法定职责，拆除案涉土地上的违法建设。2020年1月13日，姜堰执法局向某A作出“关于桥头镇政府对面违法建筑四层楼房的办理情况回复”，对调查情况进行了陈述，并称已与桥头镇政府对接，由桥头镇政府拿出妥善处理意见，局执法大队全力配合。2020年3月16日，经现场勘查，姜堰执法局对某C在姜堰原桥头镇政府对面未办理建设工程规划许可证建设房屋的案件立案查处。后于2020年10月28日进行现场检查，制作笔录，并于同日向泰州市自然资源和规划局姜堰分局作出行政处罚征求意见函，对违法建设行为是否属于可以采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，进行函询。此后对涉案建设未进行进一步查处。某A提起诉讼，请求法院责令姜堰执法局在规定期限内作出拆除某C、某D违法建设决定（位于桥头镇桥头村某B宗地）。

  某A认为，上述建设行为导致法院无法拍卖或执行涉案土地的国有土地使用权，致其合法债权不能实现，故违法建设行为侵害了某A的财产权，遂进行举报，进而提起本案诉讼，请求法院责令姜堰执法局在规定期限内作出拆除某C、某D违法建设决定（位于桥头镇桥头村某B宗地）。

  原审法院认为，关于履行法定职责之诉，并不意味着公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关不作为就可以提起不作为之诉。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备以下几个条件：一是向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。二是他所申请的事项具有实体法上的请求权基础。三是向有管辖权的行政机关提出。四是申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。五是行政机关对于某A申请的拒绝，可能侵害的必须是属于某A自己的法定权利和合法利益。在某A合法权益未受侵犯的情况下，即使行政机关的不作为有可能侵害公共利益，个体也不必然具有提起行政诉讼的权利。

  根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。对于原告资格，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款又进一步作出具体规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》中的“利害关系”应当包含四个方面的含义，即存在一项法律规范赋予和保护的权利或利益；该权利或利益归属于原告个人；该权利或利益可能受到了被诉行政行为的侵害；该权利或利益具有通过所提诉讼予以救济的可能性和必要性。事实上，只有当起诉人诉请保护的权益，恰好符合行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人才具有原告主体资格。所谓利害关系应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的当事人。故法律一般只赋予行政行为的相对人以及由此直接蒙受不利影响的主体提起诉讼的权利。本案中，某A显然不是姜堰执法局查处违法建设行为的相对人，某A也未能提供任何证据证明涉案被查处违法建设行为对其存在不利影响。

  投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定。与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。关于投诉，法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项启动行政权，其规范目的显然在于保障投诉人自身的合法权益。如果行政机关启动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果行政机关对于投诉人的投诉不予受理或者不履行依法纠正、查处的法定职责，投诉人可以依法提起履行职责之诉。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求作成或者加重对于第三人的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。关于举报，举报的作用并非直接保障举报人自身的合法权益，主要是为行政机关查处违反法律规范等行为提供线索或者证据，因此其规范目的在于维护公共利益，而非保障举报人自身的合法权益。行政机关对于举报所作的处理，包括答复或者不答复，以及后续执行行为等，均与举报人自身合法权益没有直接关系，由此举报人也就不具备提起行政诉讼的原告资格。本案中，某A向姜堰执法局举报某C、某D的违法建设行为，姜堰执法局已经进行了答复，且对涉案违法建设行为已立案并正在查处履职过程中。某A起诉要求姜堰执法局作出拆除某C、某D违法建设的决定，系基于认为，行政机关如果不作出限期拆除的处罚决定，将使得法院对涉案土地的国有土地使用权无法进行拍卖或执行，最终无法达到实现其债权的目的。但事实上，针对某A举报的内容，姜堰执法局是否进行查处、查处的结果是否为拆除建筑都不是确定性的结论。另外，查处结果是否影响或涉及法院的执行行为，是否影响某A债权的实现，仅仅是某A的单方陈述，即使存在一定的利害关系，但因此种利害关系并非公法上的利害关系，不宜承认债权人在行政诉讼中的原告主体资格。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回某A的起诉。

  上诉人某A上诉称：1.上诉人与被诉行政行为存在行政法上的利害关系，上诉人是本案的适格原告，本案属于行政诉讼受案范围。原审第三人某C、某D违法受让案涉土地，并在该土地上违法建设四层楼房，导致人民法院无法拍卖或执行第三人某B名下案涉土地的国有土地使用权，以实现上诉人的合法债权，该违建行为严重侵犯了上诉人的财产权。姜堰区执法局不履行查处违法建设的法定职责也侵犯了上诉人的财产权；2.上诉人某A作为举报人，具备提起不履行法定职责行政诉讼的原告资格。《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。原审第三人某C、某D擅自违法建设面积超过1000平方米的四层楼房未领取建设工程规划许可证，该违法行为严重违反了公共管理秩序，损害了公共利益，姜堰区执法局应当及时地依法履行查处违法建设的法定职责。而上诉人早在2019年11月5日便向姜堰区执法局举报，姜堰区执法局一年多以来未作出结论性处理意见，远远超出了违法建设行政处理的合理期限。请求：依法撤销一审裁定，指令一审法院进行实体审理。

  被上诉人姜堰区执法局辩称：1.上诉人不具备行政诉讼法规定的原告主体资格，非本案适格原告。首先，从一审中各方的陈述及相关证据可以看出，上诉人既不是查处违法建设行为的相对人，也未能提交证据证明案涉被查处违法建设行为对其权利义务的影响，被上诉人是否履行查处上诉人举报的内容与上诉人不具有法律上的利害关系，故上诉人的起诉不符合行政诉讼法关于原告主体资格的规定。其次，上诉人仅系案涉违法建设行为的举报人，被上诉人对举报内容的查处，目的在于维护公共利益，与举报人的自身利益没有直接关系，因此上诉人作为举报人不具备提起行政诉讼的原告资格；2.被上诉人在接到举报后已经对案涉违法建设行为进行立案查处，但由于案情复杂，至今未作出具体的查处结果。此外，如果被上诉人对涉案违法建设进行处罚，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条之规定，也不限于拆除一种方式，根据建筑物的实际情况，也可能对违法建设采取没收、罚款的处罚方式。因此查处结果是否影响法院执行，是否影响上诉人债权的实现都是不确定的，上诉人基于不确定是否影响其权利义务的行政行为提起行政诉讼，不符合原告资格。综上，上诉人并非提起本案行政诉讼的适格主体，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉人的上诉请求。

  本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。

  本院认为：根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项之规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系。

  上诉人虽然与某B存在债权债务关系，但该债权债务不属于行政法调整的范围，且被上诉人的查处结果是否影响或涉及法院的执行行为，是否影响上诉人债权的实现，仅仅是上诉人的单方陈述，不宜承认债权人在行政诉讼中的原告主体资格。

  综上，上诉人某A不具备本案原告主体资格，原审裁定驳回某A的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

  驳回上诉，维持原裁定。

  本案无需缴纳案件受理费。

  本裁定为终审裁定。

  二〇二一年四月二十日

  附：本案适用法条

  《中华人民共和国行政诉讼法》

  第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

  （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

  ……