正确提起行政诉讼的司法判断

重庆市高级人民法院

行政裁定书

（2021）渝行终615号

  上诉人（一审原告）某A。

  上诉人（一审原告）某B。

  被上诉人（一审被告）重庆市渝北区人民政府。

  某A、某B（简称某A等人）诉重庆市渝北区人民政府（简称渝北区政府）不履行行政补偿职责一案，不服重庆市第一中级人民法院（2021）渝01行初109号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

  一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十八条的规定，行政诉讼的原告提起诉讼，既可以请求判决撤销或者变更行政行为，也可以请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务，还可以请求判决确认行政行为违法或者无效等，不同的诉讼请求可能决定不同的诉讼类型，而不同的诉讼类型又决定了起诉条件、审查标准、判决方式等的不同。就本案而言，原告提起行政诉讼究竟属于一个履行法定职责之诉，还是属于一个确认行政行为违法之诉，足以影响对于案件处理的路径选择。本案中，原告的诉讼请求是“确认被告拖延拒不履行土地行政协议及采取补偿方案的行为违法；责令被告在本判决生效后六十日内履行土地行政协议及补偿并采取相应的补偿方案与措施。”为了明确原告具体的诉讼请求即本案被诉行政行为，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十八条第三款“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求”的规定，一审法院于2021年6月7日依法向某A等人释明，但其仍无法对其诉讼请求进行明确，且坚持其诉讼请求拒绝变更。根据某A等人诉状中载明的事实和理由以及一审法院调查询问，某A等人提起涉案诉讼在诉讼类型上属于履行法定职责之诉。所谓履行法定职责之诉，其诉讼标的应为当事人基于一个具体的事实状态提出，至少应当具备以下条件：第一，当事人向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，当事人所申请的事项具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证、约定或者行政合同。就本案而言，首先，某A等人所称的“土地行政协议”是指2002年7月9日某A与原重庆市渝北区国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》。原重庆市渝北区国土资源局是编制、报批、实施土地利用规划、实施土地出让计划的主体，是《国有土地使用权出让合同》的签订和履行主体，某A等人的诉讼请求的基础应为《国有土地使用权出让合同》，某A等人认为渝北区政府未履行《国有土地使用权出让合同》，进而要求其履行该协议缺乏事实根据和法律依据。其次，某A等人认为渝北区政府不履行补偿行为的依据是渝北区政府办公会议对原重庆市渝北区国土资源局提出的补偿方案进行了研究，渝北区政府应该对其进行补偿，该诉讼请求基础应为“重庆市渝北区第十六届人民政府第8次常务会议纪要”和“中共渝北区十二届委员会第11次常委会纪要”。“重庆市渝北区第十六届人民政府第8次常务会议纪要”第九条载明“研究某A等152户的上访问题，会议决定：由区国土分局牵头，按照‘两证遗留问题’处理原则，提出具体解决办法，报区政府审核后再提请区常委会审定。”“中共渝北区十二届委员会第11次常委会纪要”第四条载明：“会议听取了区国土分局关于某A等152户上访问题处理意见的情况汇报。会议决定，鉴于该问题属于政府职责范围，区政府已经研究出台处理意见，国土分局会同有关单位，按照区政府研究意见抓紧做好相关工作，确保该问题的妥善解决。”上述两个会议纪要中均未确定或者约定渝北区政府对某A等152户集资建房问题负有实体职责。综上，某A等人提起涉案诉讼不符合履行法定职责之诉的起诉条件。一审法院据此遂依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定驳回某A等人的起诉。

  某A等人上诉称，某A等人系重庆市渝北区双凤桥街道“某A等152户农转非安置房建设项目”的集资建设出资人。渝北区政府作出《关于某A等152户集资修建安置房工程有偿使用国有土地的批复》，同意将重庆市渝北区双凤桥街道原高屋村七社的土地出让给某A等人用于安置房建设。因协助渝北区政府解决拆迁补偿安置和维稳，以及原重庆市渝北区国土资源局违约未全面交付出让土地、多次修改项目规划设计、增加额外拆迁补偿费用，致使工程受阻被迫停工等多方面原因，造成某A等人额外费用增加和经济损失共计2000余万元。上述费用已经原重庆市渝北区国土资源局等部门核实确认，上报渝北区政府并组织相关部门多次讨论，研究确定具体补偿措施和解决方案，故渝北区政府负有行政补偿的法定职责。某A等人起诉状载明：“1.确认渝北区政府拖延采取补偿方案及措施的行为违法；2.责令渝北区政府履行行政补偿职责，采取相应补偿方案及具体措施”，该诉讼请求为请求渝北区政府履行“经济损失还地补偿”行政补偿职责，而不是请求履行“土地行政协议补偿”，而一审对某A等人的诉讼请求却进行变更和歪曲。一审裁定故意遗漏某A等人主张的“因协助渝北区政府解决拆迁补偿安置和维稳，以及原重庆市渝北区国土资源局违约未全面交付出让土地、多次修改项目规划设计、增加额外拆迁补偿费用，致使工程受阻被迫停工等多方面原因，造成原告额外费用增加和经济损失共计2000余万元”等事实基础，从而试图割裂与渝北区政府的主体资格关系。一审法院裁定认定诉讼请求所依据的实体法请求权基础为《国有土地使用权出让合同》与认定会议纪要并未确定渝北区政府的实体职责，均存在理解和适用法律错误。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。

  渝北区政府答辩称，某A等人起诉请求确认渝北区政府拖延采取补偿方案及措施的行为违法并责令渝北区政府在本判决生效后六十日内采取相应的补偿方案及措施，其请求渝北区政府履行职责应当提供证据证明行政机关负有采取相应补偿方案及措施的行政法职责，而某A等152户用地批准过程中渝北区政府并未作出过具有采取相应补偿方案及措施的行政行为，故渝北区政府不是本案的适格被告。一审裁定认定涉案诉讼类型为履行法定职责之诉、某A等人请求渝北区政府履行《国有土地使用权出让合同》缺乏事实根据和法律依据、“重庆市渝北区第十六届人民政府第8次常务会议纪要”和“中共渝北区十二届委员会第11次常委会纪要”均未确定或者约定渝北区政府对某A等152户集资建房问题负有实体职责的事实清楚，一审裁定据此驳回某A等人的起诉适用法律正确。请求二审法院驳回某A等人的上诉，维持一审裁定。

  本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。行政诉讼具有行政法上定分止争的功能，而欲进入法院寻求司法救济的当事人，法律要求应当具备适格当事人、诉讼权能、权利保护必要等，然后才能进行实体裁判，而是否符合起诉条件是实体裁判的先决前提，常言道：“程序不备，实体不究”。行政诉讼的提起，是否具备实体裁判的先决要件，则属于法院依职权审查范围。当事人必须满足法定起诉条件要求，救济之门始为当事人开启，这是程序不可或缺的重要环节。履行法定职责之诉的制度设计的目的在于经由法院判决促使行政机关作成有利于原告的行政行为，以满足原告对行政机关应积极作成授益行政行为的公法上请求权，着重者在于其依法申请的案件诉请最终获得准许。原告是否具有诉讼权能则是履行法定职责之诉的前提基础，只有当原告具备请求作成行政行为的公法（行政法）上权利时，行政机关才负有履行该公法义务，通过发动公权力来保障其公法权利的实现。行政机关在行政管理活动中基于特定的事实和条件应为一定行为的具体法律义务，其如何履行相应职责，需要法律法规或规章的具体规定，针对此类具体职责，法律、法规或规章一般均明确规定了具体履行职责的内容及方式。行政机关履行法定职责的来源具体包括法律规范、行政规范、行政允诺、行政契约及先前行为等，当事人并不能笼统直接诉请行政机关履行作出特定行政行为之职责。本案中，某A等人向一审法院提起的诉讼请求为：“确认被告拖延采取补偿方案及措施的行为违法；责令被告在本判决生效后六十日内采取相应的补偿方案及措施。”一审法院裁定中表述的诉讼请求为：“确认被告拖延拒不履行土地行政协议及采取补偿方案的行为违法；责令被告在本判决生效后六十日内履行土地行政协议及补偿并采取相应的补偿方案与措施”，该表述内容援引未尊重当事人诉状原意确有不当之处，本院对此予以指出并纠正。某A等人该诉讼请求系请求行政机关履行行政补偿作为行为，其诉讼类型为履行法定职责之诉。履行法定职责之诉则以行政程序中请求行政机关作成授益行政行为或特定内容行政行为为其终极诉求，该请求作为的新行政行为在诉请之前原本并不存在或被行政机关所否准，而与撤销之诉涉及的行政行为不同，撤销之诉的行政行为是诉讼之前已经作出，且当事人提起诉讼目的是去除行政行为的法律效力，回复至行政行为作出之前的原始权利状态。即使当事人有提出撤销否准行政行为的意思表示，也仅为附带请求撤销否准行政行为，其撤销请求不是当事人最终诉讼目的，该撤销请求和履行职责请求为共同构成单一的履行法定职责之诉，二者具有裁判上不可分割的一致性与一体性，而非独立的撤销之诉，不构成诉的合并关系。只有具备请求履行职责主观请求权（实体请求权）基础的当事人才有权提起履行法定职责之诉，即主观请求权基础是提起履行法定职责之诉的首要条件。履行法定职责之诉的“程序标的”为原告基于特定原因事实，请求确认行政主体驳回或怠为系争行政行为的违法性，以及原告的权利或法律上利益因此而受到侵害，并同时请求作成有利于原告的行政行为或特定内容行政行为。某A等人主张其涉案履行职责的请求依据为“重庆市渝北区第十六届人民政府第8次常务会议纪要”和“中共渝北区十二届委员会第11次常委会纪要”，并非一审法院裁定所认定以《国有土地使用权出让合同》为依据，本院根据起诉状和证据材料，并结合一审释明笔录对某A等人的诉权表达予以尊重。关于某A等人提交的“会议纪要”能否构成其诉请渝北区政府履行特定“行政补偿”法定职责的请求权基础。从“重庆市渝北区第十六届人民政府第8次常务会议纪要”第九条具体内容来看，该会议纪要载明：“研究某A等152户的上访问题，会议决定：由区国土分局牵头，按照“两证遗留问题”处理原则，提出具体解决办法，报区政府审核后再提请区常委会审定”，该内容为渝北区政府依据组织法的规定对相关部门内部工作安排和布置，系行政机关之间内部程序运作层面的行政行为；从“会议纪要”规制效果来看，也仅为渝北区政府基于行政职权所为的指挥监督所属职能部门履行职责行为，并未有渝北区政府确定或限制当事人权利义务内容的意思表示，当然该内部行政行为尚未对外发生规制当事人权利义务的法律效果，亦不能成为某A等人请求渝北区政府履行特定补偿义务之依据。另外，行政相对人向行政机关依法提出履行职责申请是行政机关依申请作为义务产生的必要前提条件，某A等人在本案中缺乏行政程序中曾向渝北区政府提交过请求履行特定“行政补偿”法定职责的相关事实根据，而从会议纪要内容能够印证某A等人反映相关事件为涉及解决集资房“信访”事项，其并无请求行政机关作成特定“行政补偿”行为的申请内容，且该集资房“信访”事项并不能构成当事人请求行政机关作成特定“行政补偿”行政行为的法定职责依据。从“中共渝北区十二届委员会第11次常委会纪要”具体内容来看，该会议纪要第四条载明：“会议听取了区国土分局关于某A等152户上访问题处理意见的情况汇报。会议决定，鉴于该问题属于政府职责范围，区政府已经研究出台处理意见，国土分局会同有关单位，按照区政府研究意见抓紧做好相关工作，确保该问题的妥善解决”，该内容体现为中共渝北区常委会加强党的监督领导和听取行政机关工作汇报，并非基于上下级行政机关之间关系而进行监督管理内部行政行为，它并不对外产生行政规制的法律效力，不能成为行政法意义上履行法定职责的依据来源，不能构成当事人可以向行政机关提出主张的法律权利（主观请求权）。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”由于行政主体的层级性、行政职权的可分性、行政管理的复杂性等特点，行政行为的内容和表现形式非常复杂，呈现出多阶段行政行为形态。该条文规定的“经上级行政机关批准的行政行为”，既包括经上级机关批准，也包括经上级机关同意或认可，还包括下级机关根据上级机关对其请示所作的批复等情形，而无论何种情形，均以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。该条文“对外发生法律效力的文书”的规定，系直接针对公民、法人或者其他组织具有权利义务处分或限制等具体法律效果的法律文书，而不包括仅产生内部法律效果的法律文书。因此，只有当某一特定行政机关作出具体行政行为或怠于履行法定职责时，当事人才可以通过救济程序针对特定行政机关的具体行政行为提起撤销等诉讼请求，或请求法院判令其作成特定行政行为，从而实现其诉请并达成维护自身合法权益的目的。某A等人提起的涉案履行法定职责之诉未能提供事实根据和法律依据表明其具有拟请求行政机关作出特定“行政补偿”行政行为的请求权基础，故请求渝北区政府履行法定职责之诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件。一审法院据此裁定驳回某A等人的起诉，适用法律并无不当，本院对此予以维持。

  某A等人诉讼之中反复提及“因协助渝北区政府解决拆迁补偿安置和维稳，以及原重庆市渝北区国土资源局违约未全面交付出让土地、多次修改项目规划设计、增加额外拆迁补偿费用，致使工程受阻被迫停工等多方面原因，造成原告额外费用增加和经济损失共计2000余万元”，从该陈述的特定原因事实及请求整体纵观来看，包含有数个行政行为之多，其并未确定地指向渝北区政府或原重庆市渝北区国土资源局具体某个行政作为或不作为，所谓履行“行政补偿”请求涉及数个行政行为分别属于不同的法律关系，属于诉讼请求不规范情形。当事人提出的诉讼请求内容必须清楚达到令人足够辨识程度，诉讼请求不得毫无可确定的内涵，否则被告亦无从进行适当答辩，将使行政诉讼审查漫无边际，不利于当事人实体权益及时救济，必会导致司法资源极大浪费。只有当诉讼当事人的诉请能够使司法机关判断其指向了一个特定的行政行为时，此时才能视为“有具体的诉讼请求”。一审法院鉴此对某A等人进行释明告知，要求其予以规范诉讼请求内容，但当事人却拒绝更改起诉状，一审法院对此已经尽到相应释明义务。

  综上，一审裁定适用法律正确，审判程序合法。某A等人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

  驳回上诉，维持原裁定。

  本案依法不收取案件受理费。

  本裁定为终审裁定。

  二⚪二一年十二月三十日