政府信息公开中行政执法案卷范围的界定

  摘要：随着我国政府信息公开的深入推进以及公民知情权意识的普遍提高，为保障行政资源有效合理运用，知情权在实践中进一步衍生出“政府信息公开请求权”和“行政程序卷宗阅览请求权”。2019年修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称新《信息条例》）将“卷宗查阅权”整合为“行政执法案卷信息”。由于实践中卷宗阅览权保护力度薄弱，当事人通常通过政府信息公开的方式去获取行政执法信息，从而引发了行政纠纷。

  关键词：信息公开；行政执法；案卷

  一、行政执法案卷的起源及其基本理论

  （一）行政执法案卷信息的理论起源

  与行政执法案卷相对应的是卷宗阅览权，一般来说，卷宗阅览权是指相对人在参与行政程序过程中，查阅行政主体收集、制作的与行政案件有关联的案卷材料之权利。行政相对人通过案卷阅览，可以在行政主体作出最终决定之前为自己申辩从而维护自己的合法权益。[ 章剑生：《知情权及其保障——以<政府信息公开条例>为例》，载《中国法学》2008年(04)。]广义的政府信息包含行政执法案卷信息。之所以存在两种权利的差异，又与其所系出法系有关。政府信息来源于英美法系，认为政府信息公开的目的是使人民获悉政府机关持有、保管之咨询，使政府决策得以透明。反观大陆法系的典型德国，除《环境咨询法》公开环境信息外，直到2005年才出台了一般性的政府信息公开制度，此前通过设立卷宗阅览请求权来保障权利。

  由于政府信息公开请求权并无特定权利主体和期限限制，而理论上行政程序中的当事人具有卷宗阅览权时，也可以享有政府信息公开请求权，因此两种权利会产生竞合。行政执法案卷和卷宗阅览权在我国得以具象化，也是缘于司法实践中对这两种请求权竞合的处理。为防止当事人在行政程序进行期间，利用法律漏洞动辄提起诉讼，从而阻滞行政程序的运行，也为保障行政执法案卷制度不在事实上被废除，需要对上述两项请求权利的定位性质和法律位阶做出区分。

  （二）行政执法案卷的法律支撑

  目前，现行法律中仅有《行政复议法》对行政复议程序中的卷宗阅览权作了较为明确的规定。《物权法》虽然赋予了当事人和利害关系人查阅权，但仅限于登记资料。法规中，仅有《道路交通事故处理程序规定》《环境行政处罚听证程序规定》《旅游行政处罚办法》规定了案卷查阅权，其他譬如《婚姻登记档案管理办法》《企业登记档案资料查询办法》仅赋予当事人档案信息查阅的权利。部门法大多采用“公众查阅权”的概念，比如《行政处罚法》《行政许可法》，而“公众查阅权”与一般的政府信息公开请求权并无本质区别。

  二、知情权与卷宗阅览权的界分

  1.权利的主体和性质不同

  从政府信息公开的原则来看，政府信息公开请求权并没有对申请主体、时间进行限制，任何人申请公开政府信息无需说明理由，也不以维护自身权益为，是一项独立实体请求权。但根据卷宗阅览权的构成来看，仅限于行政程序中的当事人或者利害关系人，以主张或维护起法律上利益有必要为限，其前提是行政行为的启动，故卷宗阅览权则是一项附属的程序权。

  3. 权利的救济途径不同

  两者的性质决定了救济途径的区别。根据性质区分，信息公开请求权是一项独立的实体权，行政机关的处理，对知情权造成影响，公众有权依据“有权利即有救济”之法理，单独对之提起行政诉讼，请求救济。卷宗阅览权是附属于取证权之程序权[ 章剑生：《论行政相对认定在行政程序中的参与权》，载《公法研究》2004年（00）。]，为求程序经济，避免当事人利用程序漏洞阻碍行政程序进行[ 杨小军、彭涛：《政府信息公开条例之“潜伏”性缺陷——以台湾地区判决为参照》，载《海峡法学期刊》2010年。]，故对于卷宗阅览权的保护通常在行政行为合法性审查中一并审查，并不能单独起诉。

  三、新《信息公开条例》第十六条第二款的适用方法

  （一）举证内容的明确

  1. 申请人的限制性。原告必须是行政程序中的当事人或利害关系人，需明确这里的“中”字已经从时间含义向修饰性含义转变。一般情况下，当事人或者利害关系人为主张或者维护其合法权益，可以在行政程序中的任何阶段行使卷宗阅览权，但需要明确在调查程序阶段应当对当事人或者利害关系人的卷宗阅览权则有必要给予限制。

  2. 申请内容的特定性。卷宗阅览权的目的是当事人或利害关系人为了获取行政机关所掌握的、与行政案件有关的卷宗材料，以便在行政程序或未来的行政救济中有效地维护自身合法权益。因此，与行政案件有关的卷宗材料一般都应当属于当事人或利害关系人卷宗阅览权的范围，并且该卷宗材料的阅览须是为了在当下行政程序中充分行使陈述和申辩权。“与行政案件有关的卷宗材料”是指卷宗材料的存在与行政处理决定的事实认定和法律适用存在关联性。“主张或者维护自身合法权益”并不是用于判断当事人或者利害关系人的申请资格，而应当是用于确定可公开的卷宗材料范围，故原告也可以就此范围作出必要的解释和说明。

  3. 排除理由的法定性。新《信息条例》将行政执法案卷排除于信息公开保护范围，是基于当事人可以通过卷宗阅览获得信息，且现实中部分当事人存在滥用信息公开，增加行政机关的负担的情形而制定的符合实际的制度。所以排除事项须法定明确，即申请内容明确属于法律、法规对其有相关卷宗查阅的规定，以防止当事人通过信息公开和卷宗阅览都无法获得信息的两难局面，减损当事人权利。

  （二）裁判方式选择

  处理卷宗阅览权与政府信息公开请求权竞合问题，一般是遵循“特别法优于一般法”的原则，从法律位阶来看，新《信息条例》属于一般法。当相关法律法规或规章中对卷宗阅览权作了规定，则适用特别规定。对于当事人及利害关系人对属于行政执法案卷信息提起行政诉讼，因原告的信息申请不属于政府信息公开条例保护的范围，无论被告的答复如何，法院应当裁定驳回原告的起诉，但同时在裁判理由中进一步明确，原告应通过行使卷宗阅览权的方式获取需要的信息，同时建议被告在信息公开答复中，应告知原告按照相关规定行使卷宗阅览权。对于相关部门法未对卷宗阅览权明确规定，行政程序当事人基于诉讼目的给付性、诉讼利益的双重新特征[ 章志远：《信息公开诉讼运作规则研究》，载《苏州大学学报》2006年（03）。]，对答复享有实体权利，其可以依据《信息条例》享有政府信息公开请求权，对于原告的起诉，法院应当进行实体审理，采取判决之诉。

  作者：江晓丹，上海市静安区人民法院法官助理。《大国策》2021年01期