全国人大常委会法制工作委员会关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见（法工委复字〔2004〕27号）及典型案例

全国人大常委会法制工作委员会关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见

法工委复字〔2004〕27号

司法部：

  你处送来的关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函收悉。经研究，同意你部的意见。                    

  全国人大常委会法制工作委员会

  二00四年十二月二十四日　

  附：

司法部关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函

司发函〔2004〕212号

全国人大法工委：
  根据胡锦涛总书记等中央领导同志关于进一步加强律师队伍建设的重要指示精神，今年4月以来，我部在全国律师队伍中开展了集中教育整顿活动，目前已经进人违法违纪律师集中查处阶段，包括对一些地方的律师行贿法官问题的查处。根据《行政处罚法》第29条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”在对违法违纪律师行政处罚中，一些地方司法行政机关对该条款中“二年未被发现”的认定问题存在不同理解。为了推动律师队伍集中教育整顿活动的深入开展，有必要对此予以明确。经研究，我部认为，《行政处罚法》第29条规定的发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关，对律师违法违纪行为的发现都应该具有《行政处罚法》规定的法律效力。因此，上述任何一个机关对律师违法违纪行为只要启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”；群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。以上当否，请函复。

  二○○四年十一月十日

  相关案例：

北京市高级人民法院

行 政 裁 定 书

  （2020）京行申436号

  再审申请人（一审原告、二审上诉人）四川省德阳市中亚房地产有限公司，住所地四川省德阳市峨眉山南路131号。

  法定代表人辜亚辉，董事长。

  委托代理人袁林，四川康伦律师事务所律师。

  被申请人（一审被告、二审被上诉人）四川省市场监督管理局，住所地四川省成都市成华区东风路北二巷4号。

  被申请人（一审被告、二审被上诉人）国家市场监督管理总局，住所地北京市西城区三里河东路8号。

  再审申请人四川省德阳市中亚房地产有限公司（以下简称四川中亚公司）因诉四川省市场监督管理局（以下简称四川市场监管局）行政处罚及国家市场监督管理总局（以下简称市场监管总局）行政复议一案，不服北京市第二中级人民法院（以下简称二审法院）（2019）京02行终1688号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年4月16日立案后依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

  四川中亚公司申请再审称，一、二审法院确定了本案没有造成国家利益和他人利益的实际损失，被申请人在二审前提出的处罚依据不成立。二审法院说明损害拍卖交易秩序也是损害国家利益，毫无法律依据和逻辑，扩大行政处罚的适用范围，支持行政机关进行“二次立法”的错误行为。本案举报的违法事实与其公司无关，行政处罚时效已过。400万元的性质是对其公司前期土地拆迁安置投入的补偿。综上，本案处罚时效已过且没有损害国家或他人利益，行政机关的处罚没有事实和法律依据等。故请求依法撤销一、二审法院行政判决，依法改判或发回重审，判决一、二审和再审费用由被申请人承担等。

  本院认为，根据四川中亚公司提出再审申请的理由和请求，结合在案有效证据情况，本案焦点问题为：一是四川中亚公司的行为是否给国家利益或他人合法权益造成损害；二是涉案400万元费用的性质及被诉处罚决定是否具有事实和法律依据；三是本案处罚是否已过法定时效。

  关于焦点问题一，本院认为，依据《中华人民共和国拍卖法》第一条等规定，该法立法目的在于规范拍卖行为，维护拍卖秩序，保护拍卖活动各方当事人的合法权益。拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式。拍卖活动应当遵守有关法律、行政法规的规定，遵循公开、公平、公正、诚实信用的原则。因此，恶意串通行为本身即构成对拍卖交易秩序的危害。在行政监管执法实践中，市场监管部门对恶意串通竞买行为进行处罚，并不应以该行为实际上已经造成有形的、可量化的损害为前提，只要其收集的证据足以证明恶意串通行为确实存在，即可推定国家利益或他人合法权益所受损害已经发生。要求有权机关收集并计算拍卖当事人因个别竞买人的恶意串通行为而受到的实际损害数额，缺乏必要性、可操作性，亦违背执法实践。本案中，在案证据证明由于恶意串通竞买行为的存在，导致涉案土地使用权在此次拍卖中并未经过充分竞争，正常的竞拍价格亦未形成。因此，二审法院认为只要收集的证据足以证明恶意串通行为确实存在，即可推定国家利益或他人合法权益所受损害已经发生的理由，并无不当。

  关于焦点问题二，本院认为，依据《中华人民共和国拍卖法》第六十五条规定，违反本法第三十七条的规定，竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的，拍卖无效，应当依法承担赔偿责任。《拍卖监督管理办法》第七条相关规定，竞买人之间相互约定一致压低拍卖应价、相互约定拍卖应价及相互约定买受人、相互约定排挤其他竞买人的行为，都可认定为恶意串通。《中华人民共和国拍卖法》《拍卖监督管理办法》中，均未对收取好处费这一具体情节作出规定。由此，是否收取好处费，并不影响恶意串通行为的认定。本案中，四川中亚公司及其他竞买人的询问笔录等证据，可以证明四川中亚公司在南塔化工地块国有建设用地使用权拍卖过程中，其与四川力创公司、陈**林共谋并约定，在拍卖中象征性举牌两次，拍卖后获取了四川力创公司、陈**林给予的好处费400万元，共同实施了恶意串通竞买行为，帮助四川力创公司、陈**林成功以略高于拍卖底价的低价竞得南塔化工地块国有建设用地使用权，造成损害国家土地使用权出让利益的后果。被诉处罚决定认为四川中亚公司破坏公平竞争的竞买秩序，损害国家利益，该事实认定清楚，证据确实、充分，适用法律正确。因此，二审法院确认被诉处罚决定将400万元费用认定为恶意串通的好处费，并认可该决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，亦无不当。

  关于焦点问题三，本院认为，全国人大常委会法制工作委员会《关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》（法工委复字[2004]27号）载明：群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。本案中，涉案违法行为确系四川省纪检委根据举报信提供的线索开展调查过程中予以发现，因此，涉案违法行为的发现时间应当以举报时间为准。四川中亚公司的涉案违法行为发生于2011年7月，四川省纪检委接到举报时间为2011年8月，四川省纪检委接到举报后对四川中亚公司的违法行为进行了调查并被认定属实，故四川中亚公司违法行为的发现时效应当以举报时间为准，并未超过二年的追诉时效。

  综上，原四川省工商局履行了立案、调查、听证等法定程序，对四川中亚公司作出被诉处罚决定具有事实根据和法律依据，行政程序合法，并无不当。市场监管总局在收到四川中亚公司的行政复议申请后，履行了复议职责，所作被诉复议决定合法。一审法院依法判决驳回四川中亚公司的诉讼请求正确，二审法院予以维持，亦无不当。四川中亚公司的再审申请依据不足，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下：

  驳回四川省德阳市中亚房地产有限公司的再审申请。

  审 判 长　马宏玉

  审 判 员　贾宇军

  审 判 员　刘天毅

  二〇二〇年九月二十九日

  法官助理　张佳欣