行政审判实践中对一事不二罚原则理解和适用

珠海市环境保护局、华新环境工程（珠海）有限公司环境保护行政管理(环保)再审审查与审判监督行政裁定书

  审理法院：广东省珠海市中级人民法院

  案号：(2018)粤04行申3号   

  案由：行政>行政管理范围☆>环境保护行政管理(环保)☆

  再审申请人（原审被告）：珠海市环境保护局。

  再审被申请人（原审原告）：华新环境工程（珠海）有限公司。

  再审申请人珠海市环境保护局（以下简称市环保局）因与再审被申请人华新环境工程（珠海）有限公司（以下简称华新公司）环保行政处罚一案，不服珠海市金湾区人民法院(2017)粤0404行初286号行政判决，向本院申请再审。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。

  原被诉行政行为

  市环保局于2017年4月21日作出《行政处罚决定书》（珠环罚字〔2017〕45号），认定在其2016年9月27日、2016年11月14日对华新公司进行的调查中，发现华新公司实施不按排污许可证要求排放污染物的违法行为，违反了《广东省环境保护条例》第二十一条第一款的规定，依据《广东省环境保护条例》第六十六条第一款及《广东省环境保护厅关于<广东省环境保护条例>的环境行政处罚自由裁量权裁量标准》第六条的规定，对华新公司作出罚款20万元的行政处罚。

  生效判决查明的事实

  华新公司于2013年2月5日成立，于2014年9月18日经珠海市香洲区环境保护局批复同意建设，取得《广东省污染物排放许可证》，有效期限为2016年6月7日至2016年12月6日。

  市环保局于2016年8月14日对华新公司进行现场检查及采样监测，并于8月30日向华新公司出具《责令改正违法行为决定书》，认定华新公司实施了不按排污许可证要求排放污染物的违法行为，责令华新公司于2016年9月30日之前改正违法行为，并于2016年9月30日前将改正情况书面报告市环保局。后于2016年10月31日作出《行政处罚决定书》（珠环罚字〔2016〕107号），对华新公司罚款20万元。

  市环保局于2016年9月9日再次对华新公司进行现场检查及采样监测，并于9月26日向华新公司出具《责令改正违法行为决定书》，责令华新公司于2016年10月25日之前改正违法行为，并于2016年10月25日前将改正情况书面报告市环保局。后于2017年1月11日作出《行政处罚决定书》（珠环罚字〔2017〕10号），对华新公司罚款20万元。

  2016年9月27日，市环保局执法人员对华新公司进行现场检查并制作笔录，市环保局检查了华新公司生产车间及废气处理设施，现场检查时华新公司正常生产，对垃圾存量进行处理，进料车间停止进料工作，废气处理设施正常运行，市环保局执法人员及监测人员进行了采样监测，采样过程均有华新公司工作人员在场确认。

  受珠海市环境保护监测站的委托，谱尼测试集团深圳有限公司对华新公司排放的废气进行监测。2016年9月27日至9月28日，谱尼测试集团深圳有限公司分别在华新公司西边厂界外监控点1#、厂界下风向2#、3#、废气排放筒进行了采样。2016年9月30日，谱尼测试集团深圳有限公司作出《监测报告》（编号:MDBUAXFU04054555、MDBUAXFU04055555、MDBUAXFU04057555），监测结果显示“臭气浓度”超过标准限值。

  2016年11月2日，市环保局对华新公司涉嫌违反排污许可证要求排放污染物的环境违法行为进行立案。

  2016年11月14日，市环保局执法人员对华新公司工作人员进行调查询问，并制作询问笔录，其对市环保局于2016年9月9日到华新公司采样的事实进行了确认。11月24日，市环保局向华新公司出具《责令改正违法行为决定书》。在该《责令改正违法行为决定书》中，市环保局认定华新公司实施了不按排污许可证要求排放污染物的违法行为，违反了《广东省环境保护条例》第二十一条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《广东省环境保护条例》第六十六条第一款有关规定，责令华新公司立即改正违法行为，并于2016年11月30日前将改正情况书面报告市环保局。

  2017年1月11日，市环保局作出《行政处罚听证告知书》，并依华新公司申请进行听证。

  2017年4月21日，市环保局作出《行政处罚决定书》（珠环罚字〔2017〕45号），认定在2016年9月27日、2016年11月14日对华新公司进行的调查中，发现华新公司实施不按排污许可证要求排放污染物的违法行为，违反了《广东省环境保护条例》第二十一条第一款的规定，依据《广东省环境保护条例》第六十六条第一款及《广东省环境保护厅关于<广东省环境保护条例>的环境行政处罚自由裁量权裁量标准》第六条的规定，对华新公司作出罚款20万元的行政处罚。

  原审法院判案理由及结果

  《环境行政处罚办法》第十四条第一款规定：“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。”依照上述规定，市环保局有权对华新公司进行行政处罚。

  《环境行政处罚办法》第十一条规定：“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。”本案中，市环保局于2016年8月14日对华新公司进行检查监测后，向华新公司出具《责令改正违法行为决定书》，责令华新公司于2016年9月30日之前改正违法行为，并于2016年9月30日前将改正情况书面报告市环保局。但是，2016年9月9日，市环保局再次对华新公司进行检查监测，因该次检查监测结果不合格，认定华新公司实施不按排污许可证要求排放污染物的违法行为，作出《行政处罚决定书》（珠环罚字〔2017〕10号）；2016年9月27日，市环保局第三次对华新公司进行监测，并作出涉案《行政处罚决定书》。由此可见，在第一次责令改正期限尚未届满时，市环保局又将华新公司未按要求改正的行为认定为新的违法行为，并作出《行政处罚决定书》（珠环罚字〔2017〕45号）进行处罚，违反上述规定。

  市环保局辩称根据整改期限内华新公司也不得因任何原因而超标排放，《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第十六条第二款就有相关规定“被限制生产的排污者在整改期间，不得超过污染物排放标准或者重点污染物日最高允许排放总量控制指标排放污染物”。《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第二条规定：“县级以上环境保护主管部门对超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者（以下称排污者），责令采取限制生产、停产整治措施的，适用本办法。”故该办法仅适用于“责令采取限制生产、停产整治措施的”的情况，本案中，市环保局对华新公司作出《责令改正违法行为决定书》，不适用该办法。对该辩解意见，本院不予支持。

  市环保局作出《行政处罚决定书》（珠环罚字〔2017〕45号），适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：撤销市环保局于2017年4月21日作出的《行政处罚决定书》（珠环罚字〔2017〕45号）。原审案件受理费50元，由市环保局负担。

  当事人再审申请及回应意见

  再审申请人市环保局申请再审请求：1.撤销一审判决；2.判令华新公司承担全部诉讼费用。其理由如下：（一）原审判决认定再审申请人适用法律错误与事实不符。经监测，华新公司有组织臭气排放浓度及无组织臭气排放浓度均超过排污许可证规定限制，违反法律规定，市环保局依据《广东省环境保护条例》第二十一条、第六十六条作出《行政处罚决定书》（珠环罚字〔2017〕45号）并无不当。（二）一审判决认定《行政处罚决定书》（珠环罚字〔2017〕45号）违反《环境行政处罚办法》第十一条之规定有误。责令改正违法行为属于行政命令，与行政处罚之间并无互为前提或重复的情形，法律也并未禁止对责令改正期内的行政主体实施行政处罚。责令改正或者限期改正违法行为具有事后救济性，其本身不具有惩罚的性质。在对违法行为人给予行政处罚的时候，要同时责令行为人改正违法行为，不能以罚了事，让违法行为继续下去。二者的并用是处罚与教育相结合原则的体现，不违反法律法规的强制性规定。（三）一审判决的送达程序存在瑕疵，导致再审申请人未实际收到判决书，上诉权受到影响。（四）《行政处罚决定书》（珠环罚字〔2017〕45号）证据确凿，认定事实清楚，适用法律正确，作出程序合法，不存在超越职权和滥用职权。

  再审被申请人华新公司答辩称：（一）一审判决适用法律并无错误。市环保局针对华新公司在很短的时间内进行了三次责令整改通知和行政处罚，三次处罚所依据的采样时间间隔非常短，均在第一次责令整改所作出的整改期内，显然与《行政处罚法》第十一条的规定相违背。市环保局就同一事实行为进行反复处罚。（二）市环保局所称送达程序违法、华新公司申请退还罚款时才知晓判决内容与事实不符。（三）市环保局陈述的其他理由并无新的事实和观点，不属于申请再审的理由。

  本院查明的事实

  原审查明的事实属实，本院予以确认。

  宋嘉欣2018年1月29日签收了珠海市金湾区人民法院(2017)粤0404行初286号行政判决书。宋嘉欣当时为北京市大成（珠海）律师事务所的工作人员。

  本院判案理由及结果

  本案争议焦点是市环保局作出被诉行政处罚决定是否违反一事不二罚原则。一事不二罚原则原本为刑法领域的概念，用于刑事处罚。一事不二罚原则的精神在我国立法中亦有直接体现。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”该规定通常被总结为行政法领域的一事不二罚原则。行政法领域的“一事”通常指一个行为而言。如何判断违法行为人的违法行为个数就成了适用该原则的前提。为实现立法目的，行政法上的行为可以通过时间、空间与立法目的予以切割，甚至可以通过立法技术予以量化，并在法律上拟制。行政法上的不法行为个数，最客观的方法就是法律上的拟制。在无法律拟制的情况下，则综合立法目的等因素，判断行为个数。《环境行政处罚办法》第十一条规定：“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。”据此，该部门规章以责令改正期限届满为界点，对违法行为个数进行了拟制。只有责令改正期限届满后，当事人未整改到位，违法行为仍处于继续或者连续状态的，才可认定为新的环境违法行为，该规定符合行政法中比例原则。本案中，市环保局2016年8月30日认定华新公司实施不按排污许可证要求排放污染物的违法行为，责令该公司2016年9月30日前改正违法行为，并于2016年10月31日作出《行政处罚决定书》（珠环罚字〔2016〕107号）。而市环保局在上述责令改正期限内又认定该公司实施不按排污许可证要求排放污染物违法行为，进而以该事实再次作出《行政处罚决定书》（珠环罚字〔2017〕45号），适用法律错误，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条及《环境行政处罚办法》第十一条的规定。原审法院据此撤销被诉行政处罚决定，适用法律正确。市环保局称2016年9月27日与2016年8月14日对华新公司的监测检查内容并不相同。本院认为，无论市环保局两次监测检查的内容是否相同，但《责令改正违法行为决定书》（珠环违改字〔2016〕2434号）和被诉行政处罚决定，均认定华新公司的违法行为是不按排污许可证要求排放污染物。在责令改正期限内，市环保局有权对华新公司再次监测或检查，若认为该公司不积极整改或整改不到位的，可以从重处罚，即可在该局2016年10月31日作出的《行政处罚决定书》（珠环罚字〔2016〕107号）中对相关违法情节予以考量，但不能针对同一违法事实再次作出罚款决定。

  市环保局原审时委托北京大成（珠海）律师事务所的罗嘉熙律师代理本案，代理权限为一般代理，原审法院已将生效判决寄送北京大成（珠海）律师事务所，并由该所工作人员宋嘉欣2018年1月29日签收，市环保局称原审法院送达程序违法的主张，缺乏事实依据，不予支持。

  综上，再审申请人市环保局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四第一款的规定，裁定如下：

  驳回再审申请人珠海市环境保护局的再审申请。

  二Ｏ一八年十一月十二日