论行政程序外证据的采纳与认定

来源:上海市第二中级人民法院 2020-08-29 18:59:03 阅读
在行政程序外证据的采纳与认定上,尽管《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条带有明显的案卷主义色彩,但在目前并不能以案卷主义为原则来对待行政程序外证据。
深圳处理行政纠纷律师
论行政程序外证据的采纳与认定
——以《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条为例
  [提要]在行政程序外证据的采纳与认定上,尽管《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条带有明显的案卷主义色彩,但在目前并不能以案卷主义为原则来对待行政程序外证据。在分析《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条适用条件的基础上,作者结合行政诉讼实践中存在的具体情况,分类归纳行政程序外证据的采纳与认定标准。 
  原告或第三人提供的行政程序之外的证据,能否作为推翻被诉行政行为合法性的依据呢?最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《行政证据规定》)出台之前,《行政诉讼法》及其司法解释对此均未涉及。《行政证据规定》对此问题有所规范,其中第五十九规定:“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据,原告依法应当提供而拒不提供,在诉讼程序中提供的证据,人民法院一般不予采纳”。由此可见,行政程序之外的证据,即使是作为推翻被诉行政行为合法性的依据,也应当有所限制。司法实践中,出现行政程序之外证据的情形及原因多种多样,《行政证据规定》第五十九条不能适用于所有情形。本文试从行政诉讼的特点入手,以《行政证据规定》第五十九条为例来探寻诉讼中对行政程序外证据的采纳与认定规则,以期对司法实践有所裨益。 
  一、前提:行政诉讼与行政程序的关系定位 
  研究行政程序之外证据对依据行政程序内证据作出的行政行为合法性产生怎样的影响,首先需要探讨的是行政诉讼程序与行政程序的关系这一前提性问题。对于二者的关系,有人将其比作初审与上诉审,行政程序为初审,行政诉讼为上诉审。从事实被二次认定,法律被二次适用这一意义上来讲,该类比有其合理性,尤其是行政机关居中裁断行政相对人之间的民事争议的行政行为,与诉讼中的初审几无区别。但行政程序总体上毕竟与诉讼中的初审有很大的区别,除了居中裁断行政相对人之间民事争议的行政行为外,绝大多数行政程序中,行政机关与行政相对人之间是对立的双方,且行政机关掌握主动权与主导权,对行政事务作出处理。因此,初审与上诉审的关系模式,无法类比适用于行政诉讼与行政程序,二者的核心问题是司法权与行政权的关系。 
  行政诉讼设立的目的是监督行政机关依法行政,保护行政相对人的合法权益,实现这一目的的手段是合法性审查。所谓审查,就是以行政程序中的证据为基础,判断行政机关的事实认定是否证据充分。如果诉讼中抛开行政程序这一基础,法院从头审理案件,不仅使已经经过的行政程序变得毫无意义,挫伤行政机关处理行政事务的积极性,也使行政相对人产生漠视行政程序的观念,在行政程序中不积极举证,或者不如实举证,甚至拒绝举证或者妨碍行政机关调查取证。同时,这样的做法有以司法权代替行政权之嫌。另一方面,合法性审查中合法性的判断时点为行政行为作出之时,这不仅指法律适用,也包括事实认定。如果行政程序中行政机关依照法定程序尽到了其调查取证义务,在此基础上作出事实认定,而法院依据行政程序之外的证据认为行政机关认定事实不清,证据不充分,对行政机关而言是不公平的。因此,在行政诉讼中必须承认已经经过的行政程序的约束力,诉讼程序和行政程序有合理的衔接,不仅限制行政机关的恣意,也限制行政相对人的恣意。 
  在承认行政程序约束力的基础上,应当考虑到,行政诉讼是行政相对人寻求救济的法定途径,是行政相对人行使防卫权利,对抗行政权力,保护自己合法权益的方式。且我国现有的行政程序也不完善,在大多数行政程序中,行政相对人处于被动地位,可能因为没有能力、没有机会或者其他原因没有取得对自己有利的证据。因此,在诉讼中应当给予行政相对人提供证据以推翻行政行为的机会。 
  基于以上考虑,在对行政程序外证据进行审核认定时,应当结合具体的法律规定,考量行政程序的完备程度、行政相对人在行政程序中的举证义务等因素,来决定是否采纳和认定。 
  二、案卷主义规则对采纳行政程序之外证据的影响 
  案卷主义又称案件排他性规则,是英美法系行政法上的一项重要规则,是指行政机关的行政决定只能以案卷作为根据,不能在案卷之外,以当事人所未熟悉的和未论证的事实作为根据。在行政法上确立了案卷主义的国家,在行政诉讼中也同样适用这一原则,法院原则上不得接受被告行政案卷之外的证据,同样也不考虑案卷以外的任何证据。如果行政机关在行政程序中未给予行政相对人陈述申辩理由和提供证据的机会,则以违反法定程序为由撤销行政行为,不需要行政相对人在行政诉讼中陈述反驳理由或提供证据。如果行政机关在行政程序中已经依法给予行政相对人陈述申辩理由和提供证据的机会,则行政相对人在诉讼中提供行政程序之外的证据,法院不予采纳。可见,在实行严格的案卷主义规则时,在诉讼中原则上不存在采纳行政程序之外证据来判断行政行为合法性的问题。 
  案卷主义带有浓厚的英美法血统,是在追求法律真实而非客观真实的观念下作出的制度选择。实行案卷主义需要相应的配套制度,其中重要一项即正当法律程序的普遍确立,以保障行政相对人在行政程序中知晓行政行为依据的证据,并进而提供证据维护自己的权利,同时也需具备完整的行政案卷,使案卷主义的适用具有物质上的可能性。从我国目前的现状来看,尚未制定统一的行政程序法,行政实践中案卷归档也未予规范,显然不具备行政程序中普遍实行案卷主义的条件。《行政诉讼法》及其司法解释在行政诉讼中未确立案卷主义规则,仍然允许原告或第三人在诉讼中提供行政程序之外的证据,在一定条件下也允许被告提供行政程序外的证据。但目前在某些领域,法律规定的行政程序中带有明显的案卷主义色彩,例如,《行政许可法》第四十八条第二款规定:“行政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定。”从该款规定来看,经过听证程序的行政许可案件,作为行政许可决定根据的为听证笔录中记载的证据,即使听证笔录以外的证据跟听证笔录中记载的证据有矛盾,行政机关也可以只根据听证笔录作出行政许可决定。又如,《反倾销条例》第二十一条规定:“商务部进行调查时,利害关系方应当如实反映情况,提供有关资料。利害关系方不如实反映情况,提供有关资料的,或者没有在合理时间内提供必要信息的,或者以其他方式严重妨碍调查的,商务部可以根据已经获得的事实和可获得的最佳信息作出裁定。”依据该条规定,商务部可以根据调查程序中获得的证据作出决定,而不必考虑其他证据。对于法律已经确定的带有明显案卷主义色彩的行政案件,诉讼中对行政程序外证据应怎样处理呢?我们可从最高人民法院对待反倾销行政案件的态度中略见端倪。最高人民法院《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》第七条第二款规定:“人民法院依据被告的案卷记录审查被诉反倾销行政行为的合法性。被告在作出被诉反倾销行政行为时没有记入案卷的事实材料,不能作为认定该行为合法的根据。”第八条第一款规定:“原告对其主张的事实有责任提供证据。经人民法院依照法定程序审查,原告提供的证据具有关联性、合法性和真实性的,可以作为定案的根据”;该条第二款规定:“被告在反倾销行政调查程序中依照法定程序要求原告提供证据,原告无正当理由拒不提供、不如实提供或者以其他方式严重妨碍调查,而在诉讼程序中提供的证据,人民法院不予采纳。”第九条规定:“在反倾销调查程序中,利害关系人无正当理由拒不提供证据,不如实提供或者以其他方式严重妨碍调查的,国务院主管部门根据能够获得的证据得出的事实结论,可以认定为证据充分。”从最高人民法院的上述司法解释中可以看出,反倾销行政诉讼中以被告的案卷为依据进行审查,带有案卷主义的色彩,并且诉讼中与行政程序中实行的证据规则基本相当,但同时也明确认可了原告如在行政程序中不具备“无正当理由拒不提供、不如实提供或者以其他方式严重妨碍调查”情形,在诉讼中提供的证据如符合证据“三性”要求,法院应当采纳。可见,行政诉讼中的证据规则应同行政程序中的证据规则相衔接,避免行政程序失效,但同时在诉讼中并不采取完全的案卷主义,仍然可以有条件的采纳行政程序外的证据。因此,案卷主义提醒我们在诉讼中对行政程序的尊重与衔接,但在目前并不能以案卷主义为原则来对待行政程序外证据,即使法律规定的行政程序中已带有明显的案卷主义色彩。 
  三、原告在行政程序中负有举证义务时对行政程序外证据的采纳——以《行政证据规定》第五十九条为例 
  《行政证据规定》第五十九条是案卷主义影响下的产物,吸收了案卷主义的合理内核。该条强调了原告在行政程序中的举证责任,体现了原告行政程序中举证责任在诉讼中的延伸。适用该条有三个条件:原告在行政程序中负有举证责任;被告在行政程序中依法定程序要求原告举证;原告拒不提供。 
  判断原告是否在行政程序中负有举证责任,需要根据具体的法律规定。通说认为,适用《行政证据规定》第五十九条的案件多数为依申请的行政行为。该类案件一般是根据“谁主张,谁举证”的原则进行,此类案件常见的主要有两种类型:一种是行政许可案件。原告申请行政许可,需要向行政机关提供其符合法律、法规要求的条件的证据;二是行政机关根据行政相对人申请裁决平等主体之间的土地、滩涂、水流、矿藏等自然资源和专利确权、商标确权纠纷的案件。上述两种类型的案件共同点在于,行政程序中原告对其主张负有举证责任,被告基本上不负有主动调查取证的义务。除了上述两类案件外,在其他案件中,法律规定在某一特定事实上,原告负有举证责任,如《产品质量法》第五十五条规定:“销售者销售本法第四十九条至第五十三条规定禁止销售的产品,有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的,可以从轻或者减轻处罚”,如果销售者主张其具备上述从轻或者减轻处罚的事由,其应当对此负有举证责任。再比如,《工伤保险条例》第十九条第二款规定:“职工或者其直系亲属认为是工伤,用人单位不认为是工伤的,由用人单位承担举证责任。”笔者认为,除了以上情形外,原告在行政程序中负有举证责任还包括原告在行政程序中负有协助调查义务,此种情形下原告虽然未提出主张,但其依法负有提供证据的义务。比如,《税收征收管理法》第三十三条规定:“纳税人、扣缴义务人必须接受税务机关依法进行的税务检查,如实反映情况,提供有关资料,不得拒绝、隐瞒。”被告依法定程序要求提供,主要是指被告要求原告提供证据时应依据法律规定的程序,比如行政调查中的亮明身份、二人以上,行政许可中依法要求补正材料。原告拒不提供,是指原告在合理期限内应当能够提供而不提供,不提供系其主观上的原因。 
  符合前述适用《行政证据规定》第五十九条规定的三个条件,表明原告无正当理由未尽举证责任,理应承担对其不利的后果,其在诉讼中提供的证据,法院原则上不予采纳。如果其中之一不满足,则应根据证据规则的要求进行审核认定,但有一种情形是例外。虽然被告在行政程序中未要求原告提供证据,但依据法律规定,原告应在规定的时间内提供证据,超过规定期限未提交的,视为放弃举证。例如,《商标评审规则》第二十条第一款规定:“申请人需要在提出评审后补充有关证据材料的,应当在申请书中声明,并自提交申请书之日起3个月内提交与申请书相同份数的证据材料,未在申请书中声明或者3个月内未提交的,视为放弃补充有关证据材料。但是,期满后基于新的事实形成的证据或者确有其他正当理由的除外。”上述条款规定了商标评审人需要补充证据材料的时间要求。对于此类案件,如果因原告未在规定时间内提交而被行政机关依法拒绝的证据,在诉讼中法院也不应采纳,否则会产生原告未尽举证义务而其不利后果由被告承担的状况,对被告而言不公平,也使法律的规定形同虚设。 
  实践中还存在着在行政程序中被告依法要求原告提供证据,原告提供虚假证据,却在诉讼中提供真实证据的情形。相对于行政程序中的虚假证据而言,该真实证据为行政程序外的证据。诉讼中应否采纳该真实证据呢?《行政证据规定》第五十九条并不适用于该种情形。笔者认为,原告在行政程序中提供虚假证据,也属于未尽举证义务,其主观上存在过错。从一般法律原则上讲,原告不能从自己的过错中受益。因此,被告依据虚假证据作出的行政行为对原告如果是授益性的,原则上则采纳该行政程序外的证据,如果是设定原告负担的,原则上则不采纳该行政程序外的证据。例如,原告与单位串通提供了其为特殊工种提前退休的材料,申领养老金。因社保中心并不负有实质审核其是否为特殊工种的义务,故根据原告提供的材料为其核定养老金。一年之后,原告感觉提前申领养老金在经济上不合算,遂起诉要求撤销养老金核定,并提供了单位的证明,证明其并未从事过特殊工种,不符合领取养老金的条件。对于该案的情况,由于核发养老金对于原告是授益性的,且养老金出自社会保障基金,具有公共性质,应采纳原告的证据,撤销原先的核定行为。 
  四、原告在行政程序中不负举证义务时对行政程序外证据效力的认定 
  原告在行政程序中不负有举证义务,其在诉讼中提供行政程序外证据用以反驳行政机关认定的事实或者提供的证据,《行政诉讼法》及司法解释是认可的。但在诉讼中对这些证据进行审核与认定时,除了按照证据规则之外,是否还有其他的规则可以遵循? 
  行政程序外的反驳证据可分为两类,一类是针对原告在行政程序中的承认,另一类是针对行政程序中的其他证据。对于前者,因原告在行政程序中对某一事实予以认可,在考量对行政程序外的证据是否采纳时,应考虑被告的取证义务。如果因原告的承认而被告在行政程序中不需再调查取证,除非原告证明其系受欺诈或者胁迫而作出承认,否则不应采纳其行政程序外证据。例如,原告一行三人在繁华的闹市上行走,其中一人随地吐痰。被告执法人员发现后上前询问,原告承认是其吐痰,被告遂按照当场处罚程序对原告予以处罚,处罚时原告也未对系其吐痰予以否认。后原告起诉称,实际上并非他而是同行的舅舅吐痰,其当时为了避免舅舅难堪而承认自己吐痰,并提供了舅舅的证言。该案中,被告执法人员在闹市中无法确定原告三人中的哪一个人吐痰而上前询问,原告当场对吐痰予以认可,在被告适用简易程序进行处罚过程中也未予否认,应当说,在这种情况下被告已无需再调查取证以确定吐痰人,其已尽到了调查取证义务。因此,诉讼中无需再考虑原告提供的行政程序外证据,否则是对正常行政执法程序的颠覆。如果原告的承认并不能免除被告对该事实的调查取证,则诉讼中可对行政程序外证据审核后予以认定。但因为原告在行政程序中认可该事实,被告调查搜集证据的义务相对减轻,从自由心证而言,如果被告所举证据之间不存在矛盾或者疑点,原告提供的行政程序外证据相对于被告提供的证据应具有明显优势,法庭才会形成内心确信,认定原告的主张成立。 
  对于原告提供行政程序外证据用以反驳被告提供的其他证据的,可考量被告在行政程序中是否给予原告质辩及提供反驳证据的机会、原告在行政程序中对证据的意见来衡量行政程序外证据的证明力。由于我国尚未建立完备的行政程序,原告很可能直到诉讼时才知晓被告据以作出行政行为的证据及其内容,即使是行政处罚案件中法律规定了事先告知制度,但事先告知中往往只告知证据的大概种类,如证人证言、询问笔录、验伤报告等,证据的详细情况并不知晓,因此,对于行政程序中未给予原告质辩机会或者提供反驳证据机会的,诉讼中赋予原告提供行政程序外证据捍卫自己的合法权益有其正当性。在此情形下,如果被告所提供的证据(包括被告依法补充的证据)相对于原告所举证据不具有明显优势,则应采纳认定原告提供的行政程序外证据,判定被告认定事实的证据不足。对于行政程序中已经给予原告质辩及提供反驳证据机会的,如果原告在行政程序中对某证据未表示异议,如无合理理由,其提供的行政程序外证据相对于被告的该证据具有明显优势时,法庭才应采纳认定;如果原告在行政程序中已经对证据表示异议,并提出了相应的质辩意见,但未提供反驳证据,则要审查原告未提供反驳证据的原因及行政程序外证据与质辩意见的统一性。如果原因合理且行政程序外证据与质辩意见相统一,则被告的证据应具有明显优势时才能认定行政行为主要证据充分;反之,如果原因不合理或者行政程序外证据与质辩意见不统一,则行政程序外证据应具有优势时法庭才应认定。 
  [作者简介] 
  殷勇,行政庭庭长,审判委员会委员。 
  李金刚,行政庭审判长助理。 

特别声明

  本网为非营利性面向深圳地区普及法律实务知识公益网站,所刊讯息仅仅出于传递更多信息之目的及用于学术探讨和实务交流,该等行为既不代表本网所持观点、立场,也不意味着本网对其真实性、准确性进行判断,亦不构成本网出具任何用途之意见或建议。若所刊文章有来源标注错误或冒犯了您的合法权益,请权利人持权属证明与本网联系,我们将及时更正、删除,谢谢。

上一篇:第一页
下一篇:一审程序中原告无正当理由不提供证据,在第二审程序中再行提供证据不予接纳