湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）鄂行再13号
抗诉机关湖北省人民检察院。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）尚某A。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）荆州市自然资源和规划局荆州区分局。
再审申请人尚某A因与被申请人荆州市自然资源和规划局荆州区分局（原荆州市城乡规划局荆州分局，以下简称荆州区分局）行政许可一案，湖北省荆州市中级人民法院于2018年3月20日作出（2018）鄂10行终26号行政判决。判决发生法律效力后，尚某A不服向本院申请再审。本院于2018年12月3日作出（2018）鄂行申457号行政裁定，尚某A仍不服向检察机关申请监督。湖北省人民检察院于2019年9月23日作出鄂检民（行）监〔2019〕42000000114号行政抗诉书，提起抗诉。本院于2019年11月12日作出（2019）鄂行抗4号行政裁定，提审本案。本院于2020年5月8日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年7月2日公开开庭对本案进行了审理，湖北省人民检察院指派检察官王磊、检察官助理汪小丽出庭履行职务，荆州区分局局长熊礼祥作为行政机关负责人出庭应诉。再审申请人尚某A的委托诉讼代理人王琳娜，被申请人荆州区分局的委托诉讼代理人倪友刚、刘世奇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
尚某A向一审法院起诉请求，判决撤销原荆州市城乡规划局荆州分局作出的荆规许不予（2017）001号不予行政许可决定书。
荆州市荆州区人民法院一审审理查明，尚某A以杨尚华之名于2010年11月向原荆州市城乡规划局荆州分局提出对其居住的房屋进行危房重建的申请，该局于2011年6月17日为其办理了建设工程规划许可证，尚某A未予重建。2017年1月3日尚某A再次以杨尚华之名向该局提出对其居住的位于荆州区张居××号的房屋办理危房重建手续，该局于2017年1月13日对尚某A作出业务会结果通知书，主要内容为“杨尚华：您申报的位于荆州区张居××号的危房改建项目，经我局于2017年元月11日召开的业务会讨论，意见如下：根据荆州市政府2016年6月28日《关于荆州区卫生城市创建、棚户区改造和城建城管工作有关问题的纪要》（以下简称《政府工作纪要》）关于在102.5平方公里内禁建私房及对确有危险、必须征收的D级危房，由区政府提前收储的要求，您申报的危房改建项目不可行，建议您向区政府申请对危房提前收储”。尚某A认为业务会结果通知书违反法律规定，诉至法院，请求确认原荆州市城乡规划局荆州分局2017年1月13日作出的业务会结果通知书违法。荆州市荆州区人民法院于2017年6月14日作出（2017）鄂1003行初2号行政判决书，判决：一、撤销荆州市城乡规划局荆州分局于2017年1月13日对尚某A（杨尚华）作出的业务会结果通知书。二、责令荆州市城乡规划局荆州分局在本判决生效之日起20日内重新作出行政行为。上述判决生效后，尚某A于2017年8月12日向该局提出申请办理危房三层改建许可证，该局于2017年8月15日作出2017010001号行政许可申请受理通知书，并于同年9月4日作出荆规许不予（2017）001号不予行政许可决定书，于当日向尚某A送达。尚某A认为其提交了完整的符合重建的材料向原荆州市城乡规划局荆州分局申请重建，但该局却作出不予许可决定，故提起行政诉讼，请求人民法院依法判决撤销原荆州市城乡规划局荆州分局作出的荆规许不予（2017）001号不予行政许可决定书。
荆州市荆州区人民法院一审认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。原荆州市城乡规划局荆州分局提交的事业单位法人证书载明其宗旨和义务范围为辖区内城市规划管理、居民住宅建设规划审批，故其具有审批建设规划许可证的法定职权。根据本案原、被告争议的焦点：原荆州市城乡规划局荆州分局作出的涉案不予行政许可决定是否合法。荆州市城市总体规划（2011-2020）确定荆州中心城区空间布局形成“一心、两轴、五片区”，“五片区”分别为中心片区、武德片区、城南片区、城东片区、古城片区，其中古城片区为荆州古城垣以内及护城河周边区域，尚某A居住的位于荆州××××街的房屋属于古城片区，系荆州中心城区范围。荆州市人民政府专题会议纪要（25）《政府工作纪要》第八条规定“关于中心城区零星D级危房改造与收储的问题。原则同意由荆州区作为中心城区零星D级危房收储主体，市城投公司负责借资，市房管局负责D级危房的认定把关，对确有现实危险、必须征收的D级危房，提前收储。”，上述纪要是政府已形成的决定，是原荆州市城乡规划局荆州分局在行使行政权进行城市规划管理执行的依据。原荆州市城乡规划局荆州分局受理尚某A的申请，对其提交的申请材料进行审查，依据上述纪要规定对尚某A作出不予许可决定，并进行送达，原荆州市城乡规划局荆州分局作出的行政行为证据充分、适用法律法规正确，尚某A请求撤销涉案不予行政许可决定没有事实和法律依据，不予支持。尚某A提出“其居住的房屋已成危房，符合重建的客观条件”，其在曾符合改建房屋的情况下原已取得规划许可，因个人原因未在有效期内建设，致其原建设工程规划许可证失效，现在提出重建申请已不符合现行城市规划管理的相关规定，尚某A可以依法通过其他合法途径予以解决其危房问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回尚某A请求撤销荆州市城乡规划局荆州分局于2017年9月4日作出的荆规许不予（2017）001号不予行政许可决定书的诉讼请求。一审诉讼费50元，由尚某A负担。
湖北省荆州市中级人民法院二审认为，本案争议焦点在于，涉案不予行政许可决定的法律依据是否充分合法。尚某A认为，原荆州市城乡规划局荆州分局以《政府工作纪要》作为不予行政许可决定的依据属适用法律错误，该决定应予撤销。对此，该院审查认为，《政府工作纪要》是政府召集相关职能部门研究重要行政工作通过会议形式所作的决定，其内容在未经法定程序外化为法律法规或规章、规范性文件前，对外不具有普遍约束力，不宜作为行政执法的依据。本案中，《政府工作纪要》并非原荆州市城乡规划局荆州分局作出涉案不予行政许可决定的唯一依据，涉案不予行政许可决定的主要依据是《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款以及《湖北省城乡规划条例》第四十三条规定，《政府工作纪要》只是其中结合荆州古城保护实际所适用的补强依据和理由。原荆州市城乡规划局荆州分局依据上述法律法规的规定以及《政府工作纪要》主要精神，基于荆州古城保护及城市规划建设的紧迫和现实需要考虑，作出涉案不予行政许可决定并无不当。对尚某A要求撤销涉案不予行政许可决定的上诉请求，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，结果处理适当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由尚某A负担。
湖北省人民检察院抗诉认为，1.生效判决认为“涉案不予行政许可决定的主要依据是《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款以及《湖北省城乡规划条例》第四十三条之规定”，适用法律确有错误；2.生效判决认为“被上诉人依据法律法规的规定以及《政府工作纪要》主要精神，基于荆州古城保护及城市规划建设的紧迫和现实需要考虑，作出不予行政许可决定并无不当”，适用法律确有错误；3.本案存在可以参照适用且不违法上位法规定的其他规范性文件，法院未予参照适用。湖北省荆州市中级人民法院（2018）鄂10行终26号行政判决适用法律确有错误，本案符合提出抗诉条件，应依法再审。
尚某A申请再审称，《中华人民共和国行政许可法》第三十八条只是一个原则性规定，不涉及具体问题；《湖北省城乡规划条例》第四十三条也只是说明了规划许可的有效期以及延期问题，并未说明超期之后重新申请的不予准许。而原荆州市城乡规划局荆州分局作出的不予行政许可决定实际上仅仅是参照《政府工作纪要》，但《政府工作纪要》不能作为行政执法依据。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求再审予以撤销并依法改判。
荆州区分局再审辩称，尚某A在2010年取得建设工程规划许可证后因个人原因未在许可证有效期内动工建设，且未申请延期。现申请重建不符合现行城乡规划管理的相关规定，其依法可以通过危房收储的合法途径予以解决。原荆州市城乡规划局荆州分局作出案涉不予行政许可决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；原审判决认定事实清楚，结果处理适当，应予维持。
本案各方当事人对一、二审判决认定的事实均无异议，本院予以确认。再审另查明，2019年8月13日，中共荆州市委机构编制委员会荆编文[2019]34号《关于调整市自然资源和规划局所属单位机构编制事项的通知》，明确整合市国土资源局荆州分局、市城乡规划局荆州区分局，组建市自然资源和规划局荆州区分局，为市自然资源和规划局派出机构，正科级，对外加挂市自然资源和规划局荆州区综合执法大队牌子。市自然资源和规划局荆州区分局承担荆州区自然资源管理、规划、执法等职责。
本院认为，因机构改革，荆州区分局承继了原荆州市城乡规划局荆州分局的职能，具有对辖区内自然资源管理、规划、执法等的法定职责，故荆州区分局为本案适格被申请人。本案争议焦点为，原荆州市城乡规划局荆州分局作出荆规许不予（2017）001号《不予行政许可决定书》法律依据是否充分。《政府工作纪要》作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，其内容在未经法定程序外化为法律法规或规章、规范性文件前，不对外发生法律效力，不宜作为行政执法的依据。尚某A于2017年8月提出重建申请后，原荆州市城乡规划局荆州分局根据《政府工作纪要》作出诉争不予行政许可决定，属适用法律错误。根据荆政法[2006]91号《关于进一步规范荆州古城保护范围内建设行为的通知》（2006年12月26日至2017年11月20日有效）第二条之规定，结合已查明事实，尚某A位于荆州古城保护范围内的私人住宅，系其拥有土地使用权且需立即拆除的D级危房，其重建申请符合准予拆除重建的情形。故原荆州市城乡规划局荆州分局作出案涉不予行政许可决定不当，应予撤销。但根据现行荆州市城市总体规划（2011-2020），鉴于荆州古城保护及城市建设需要，准予案涉房屋拆除重建将不利于对荆州历史文化名城的保护和管理，故本案应以确认案涉行政行为违法但不撤销为宜。
综上，一、二审判决认定事实清楚且程序合法，但适用法律错误。检察机关的抗诉理由成立，应当给予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》第一百一十九条、第一百二十二条、第一百二十七条规定，判决如下：
一、撤销湖北省高级人民法院（2018）鄂行申457号行政裁定；
二、撤销湖北省荆州市中级人民法院（2018)鄂10行终26号行政判决；
三、撤销荆州市荆州区人民法院（2017)鄂1003行初37号行政判决；
四、确认原荆州市城乡规划局荆州分局作出荆规许不予（2017）001号《不予行政许可决定书》违法。
本案一、二审案件受理费各50元，均由荆州市自然资源和规划局荆州区分局负担。
本判决为终审判决。
二〇二〇年八月十日
，法律硕士，执业于北京市炜衡（深圳）律师事务所，执业证号：
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现兼任深圳市人民政府听证员、深圳市政府采购评审专家（法律类），曾担任深圳市某区政府部门公职律师、建设工程定标专家、计算机信息网络安全员，在建筑工务、政府采购等政府系统工作多年，十分熟悉政府办事程序规则，尤其擅长互联网+平台（含区块链、电子商务、网络游戏、软件程序等）、房地产与建设工程（含工程结算、房屋买卖、征收拆迁、物业管理等）、知识产权、采购招标等领域法律实务，可为政府、企业和个人提供各类富有针对性的法律风险防控解决方案，能有效维护当事人的各类合法权益。